facebook - razem dla zdrowia

Podstawy prawne i standardy prowadzenia konsultacji publicznych

Zdjęcie główne

Polskie ustawodawstwo odnoszące się do konsultacji nie jest usystematyzowane. Podstawy prawne dotyczące tego zagadnienia znajdują się w ustawach i regulaminach określających sposób funkcjonowania poszczególnych organów władzy publicznej. Konstytucja RP nie wprowadza wprost pojęcia konsultacji publicznych. Określa jednak szereg zasad, z których można wyprowadzić obowiązek władz do wdrażania mechanizmów współpracy z obywatelami w zakresie podejmowania decyzji legislacyjnych. Prowadzenie konsultacji publicznych w rzeczywistości realizuje wiele konstytucyjnych zasad, wyrażonych w poniższych artykułach:

 

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W myśl zasady demokratycznego państwa prawnego, państwo powinno zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych [Skrzydło, 2013].
Art. 4. 

1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu.

2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Przejawem demokracji bezpośredniej w obecnym porządku prawnym jest referendum. Demokracja pośrednia to sprawowanie władzy poprzez Sejm i Senat, wybieranych przez suwerena, którym jest Naród. Jak wspomniano wcześniej, konsultacje publiczne stanowią swego rodzaju formę pośrednią, w której Naród, za pośrednictwem m.in. organizacji pozarządowych, mimo, że nie ma decydującego głosu, otrzymuje możliwość zaprezentowania stanowiska w określonych sprawach.
Art. 12. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społecznozawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Wyrazem realizacji art. 12 Konstytucji jest, między innymi, umożliwienie zainteresowanym organizacjom i stowarzyszeniom przedstawiania opinii i poglądów odnoście kwestii, które ich dotyczą, co znajduje swój najpełniejszy wyraz w partycypacji tych organizacji w procesach legislacyjnych.
Art. 20. Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Oparcie ustroju gospodarczego państwa na dialogu i współpracy parterów społecznych oznacza konieczność takiego ukształtowania relacji pomiędzy stronami, prezentującymi przeciwstawne interesy, aby osiągnąć konsensus. Z punktu widzenia procesu konsultacji społecznych ważne jest zatem, aby organy publiczne udzielały głosu i – w miarę możliwości – uwzględniły prezentowane opinie, a z drugiej strony – w sposób zrozumiały podawały motywacje, jakie kierują podejmowaniem określonych decyzji legislacyjnych (np. poprzez wyczerpujące uzasadnianie poddawanych konsultacjom projektów ustaw)
Art. 54. Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Prezentowanie swojego stanowiska w formie pism skierowanych do organów władzy w toku konsultacji publicznych niewątpliwie stanowi element prawa do wyrażenia swoich poglądów.
Art. 61. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konsultacje publiczne stanowią realizację prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, i to jeszcze przed faktycznym uchwaleniem nowego prawa. Organizacje pozarządowe i inne instytucje biorące udział w konsultacjach, zapoznając się z projektami aktów prawnych, de facto nie tylko korzystają z konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji, ale także mają możliwość przedstawienia swojej oceny planowanego działania.

 

Mimo, że Konstytucja nie mówi wprost o konsultacjach publicznych, to istnieje szereg innych aktów prawnych, z których wynika, że organy władzy publicznej mają nie tyle prawo, ale i obowiązek konsultowania m.in. z organizacjami pozarządowymi projektów aktów prawnych. Przykładowo, zgodnie z Regulaminem pracy Rady Ministrów, postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje m.in. konsultacje publiczne. Z kolei w myśl ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organy administracji publicznej mają prowadzić swoją działalność we współpracy m.in. z organizacjami pozarządowymi, a współpraca ta obejmuje także konsultowanie projektów aktów normatywnych, mieszczących się w zakresie działalności statutowej tych organizacji.

 

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.2016.1817) Art. 5. 1. Organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. 2. Współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach: (…) 3. konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. (M.P.2012.32) Art. 34. 1. Projekty ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. 3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy (…)
Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. (M.P.2016.824) Art. 79a. 1. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej zwraca się o przedstawienie opinii o projekcie ustawy do właściwych instytucji lub organizacji, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów ustawy lub prawa Unii Europejskiej. 2. Projekt ustawy poddaje się konsultacjom społecznym z wykorzystaniem senackiej strony internetowej. 3. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej wyznacza termin przedstawienia opinii, o których mowa w ust. 1, oraz uwag w ramach konsultacji społecznych, umożliwiający ich uwzględnienie w trakcie pierwszego czytania projektu ustawy.
Regulamin pracy Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. (M.P.2016.1006) § 21. Postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje: (…) 2) uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu;
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U.2012.392) Art. 7. 4. Członek Rady Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów, w szczególności: (…) 3) współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych;
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U.2016.543) Art. 38. 1. W celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem współdziała, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu, z innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi, organami samorządu terytorialnego, jak również z organami samorządu gospodarczego, zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych.

 

Z całokształtu przepisów zarówno Konstytucji, jak i przedstawionych powyżej ustaw oraz regulaminów wynika, że konsultacje publiczne stanowią integralną część procesu tworzenia nowych regulacji prawnych. Co więcej, w rzeczywistości wszystkie zmiany prawne dotyczące ochrony zdrowia powinny być zaopiniowane przez organizacje pozarządowe zajmujące się tą właśnie dziedziną.

Standardy

Regulacje zawarte w Konstytucji i aktach prawnych niższego rzędu, przewidują możliwość przeprowadzania konsultacji publicznych, tworząc w ramy, w obrębie których mają się one odbywać.

Przykładowo, Regulamin Pracy Rady Ministrów określa m.in.:

  • Podmioty uprawnione do prowadzenia konsultacji Należą do nich: członek Rady Ministrów, szef kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub inna osoba upoważniona przez Prezesa Rady Ministrów (§ 20).
  • Ramy czasowe prowadzenia konsultacji Jeżeli termin na zajęcie stanowiska od momentu udostępnienia danego projektu jest krótszy niż 7 dni lub 14 dni w przypadku projektu aktu normatywnego, wyznaczenie tak krótkiego terminu wymaga szczegółowego uzasadnienia (§ 40).
  • Dodatkowe uprawnienia organu wnioskującego Np. możliwość zorganizowania konferencji uzgodnieniowej (§ 44).

 

Zasady prowadzenia tej formy dialogu ze społeczeństwem zostały jednak opisane w literaturze prawniczej, a także w tzw. Kodeksie Konsultacji, stworzonym przez przedstawicieli Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji /źródło: https://mac.gov.pl/files/7_zasad_30-04.pdf/ .

Czego możemy się spodziewać po rzetelnie prowadzonym procesie konsultacji publicznych?

  • Otrzymamy dostęp do projektu aktu prawnego, uzasadnienia, oceny skutków regulacji, ale i do pisemnych stanowisk wyrażonych przez inne podmioty biorące udział w konsultacjach.
  • Nasze stanowisko zostanie potraktowane poważne i wzięte pod uwagę, nawet jeśli ostatecznie nie zostanie uwzględnione.
  • Zostaniemy poinformowani o ostatecznym wyniku konsultacji. Jeśli nasze postulaty nie zostaną uwzględnione, otrzymamy uzasadnienie dlaczego.
  • Konsultacje będą prowadzone przez wyznaczoną osobę, w oparciu o czytelne zasady, w sposób umożliwiający wszystkim zainteresowanym zabranie głosu w dyskusji.

 

Prawa obywatela w zakresie konsultacji społecznych

Prawo udziału w konsultacjach społecznych przysługuje każdej osobie. Nie trzeba należeć do jakiejkolwiek organizacji społecznej lub innego podmiotu. Jedynym wymogiem jest wniesienie uwag w określonym terminie.

Etap konsultacji społecznych jest domyślnym elementem tworzenia prawa w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Odstąpienie od konsultacji wymaga każdorazowo uzasadnienia.

Prawo do udziału w konsultacjach może zostać ograniczone tylko w uzasadnionych przypadkach z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Przykładowo, wprowadzenie karty konsultacyjnej wymagającej wykazania zamieszkania na danym terytorium oraz podania numeru PESEL stanowiło w ocenie sądu zbyt daleko idące ograniczenie prawa do udziału w konsultacjach społecznych. - WSA w Szczecinie II SA/Sz 628/13

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybrane akty prawa miejscowego muszą zostać przekazane stronie społecznie do konsultacji. Jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do przesyłania stowarzyszeniom oraz radom pożytku publicznego projekty aktów, które dotyczą działalności statutowej tychże organizacji.

Określenie terminów na zgłoszenie uwag

Brak jest ogólnej zasady wskazującej precyzyjnie ile czasu powinno zostać przeznaczone przez organy na wnoszenie uwag. Kwestia ta jest uregulowana częściowo w szczegółowych aktach prawnych dotyczących określonego przedmiotu konsultacji. Przykładowo termin na wnoszenie uwag do dokumentów dotyczących środowiska naturalnego, których opracowanie wymaga udziału społeczeństwa, nie może być krótszy niż 21 dni. Termin na wnoszenie uwag do taryf świadczeń medycznych opracowanych przez Agencję Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji wynosi 14 dni.

W związku z tym, że proces konsultacji publicznych ma na celu umożliwienie osobom zainteresowanym merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionych propozycji, termin na wniesienie uwag winien umożliwiać zapoznanie się z całością projektu oraz opracowanie uwag.